Ciudades resilientes

GESTIÓN DEL RIESGO EN EL ÁMBITO URBANO: CIUDADES RESILIENTES

Como se ha mencionado en los capítulos anteriores, en los últimos años se han ido tejiendo conceptos encaminados al desarrollo futuro de ciudades bajo los conceptos de ciudades digitales (digital cities), ciudades globales (global cities), ciudades innovadoras (innovative cities), ciudades sostenibles (sustainable cities), ciudades creativas (creative cities), etc. Tal como explicamos anteriormente, el concepto Ciudades Inteligentes (smart cities) es el que tomó más fuerza como paraguas protector bajo el que se han aglutinado todos estos conceptos desde una visión integral.

Pero el concepto de ciudades resilientes (resilient cities) adquirió velozmente un rol protagónico por sí mismo ya que pretende representar de un modo adecuado un determinado proceso que transitan las ciudades. El concepto al que nos referimos constituye una metáfora emergente para describir e interpretar la capacidad mostrada por algunas ciudades para enfrentar adversidades, origen de graves impactos que cuestionaron su futuro, consiguiendo recuperarse y continuar su proceso de desarrollo (Mendez 2012).

Para comprender la cabal importancia del papel de la Ciudad Resiliente, es necesario describir la gestión del riesgo. La gestión del riesgo se define como el proceso de identificar, analizar y cuantificar las probabilidades de pérdidas y efectos secundarios que se desprenden de los desastres, así como de las acciones preventivas, correctivas y reductivas correspondientes que deben emprenderse (UNISDR, 2017).

El Banco Mundial prevé que las pérdidas causadas a nivel mundial por inundaciones alcanzarán un billón de dólares por año sino se toman medidas preventivas en las ciudades (De San José, 2016).

De lo expresado, se desprende que un enfoque integral del riesgo debe considerar acciones ex-ante y ex-post con el fin de tomar en cuenta sucesos naturales que no siempre son controlables y las distintas vulnerabilidades que pueda tener un sistema, las cuales suponen una mayor previsibilidad.

La vulnerabilidad de las ciudades

En los últimos decenios los niveles de vulnerabilidad han aumentado, siendo la región de América Latina y el Caribe una de las más castigadas producto de la degradación ambiental, la expansión urbana desordenada, el aumento de la pobreza y la exclusión y la debilidad en el diseño de políticas públicas preventivas adecuadas (UNISDR, 2017). Se comprende entonces la complejidad del término vulnerabilidad, entendiendo por ello la fragilidad y exposición al deterioro o pérdida de los elementos y situaciones que generan y mejoran la existencia social, que no se reduce a amenazas naturales (inundaciones, ciclones, deslizamientos, terremotos, sequías) sino que incluye dificultades provenientes de escasa infraestructura y diversos problemas económicos que en muchos casos tienen profundas raíces sociales (UNISDR, 2017).

De esa manera emerge la definición del riesgo como una función de la amenaza (un ciclón, un terremoto, una inundación, etc.), la exposición de los ciudadanos y sus bienes a la amenaza, y de la situación de vulnerabilidad a la que se expone la población y sus activos. Los factores mencionados no son estáticos y se pueden mejorar a través de acciones ex – ante que permitan hacer frente y así reducir el riesgo (UNISDR, 2012). Se puede sintetizar lo antedicho en la siguiente fórmula:

Riesgo =         Amenaza X Vulnerabilidad X Exposición

                          Resiliencia o capacidad de afrontamiento

En referencia a la caracterización de los riesgos, Bouskela (2016) considera que los centros urbanos presentan cada vez mayor cantidad de amenazas a causa de inundaciones que se producen fruto del uso inadecuado y a la alta impermeabilización del suelo, a la ocupación desordenada de las márgenes de los cursos de agua y a la falta de las soluciones adecuadas para la gestión de aguas urbanas y a la falta de las infraestructuras adecuadas.

Según el Bouskela (2016) todo esto se agrava con los cambios sufridos por el clima y el medio ambiente. Se suma a ello el aumento de la construcción de edificaciones y de las superficies impermeables que no permiten la normal absorción del agua, producen la suba de la temperatura urbana, generando islas de calor cada vez más frecuentes que ponen en riesgo la salud de la población.

Las consecuencias de lo descripto son claras: se multiplican las enfermedades infecciosas como el dengue y, por otro lado, el aumento de los períodos de sequía puede producir una cantidad inquietante de enfermedades respiratorias como el asma (Bouskela et al, 2016).

En el marco descripto, las ciudades con sus complejos sistemas de servicios interconectados deben hacer frente al creciente número de problemas descripto. Para ello deben aplicar un conjunto de estrategias y políticas para atender cada uno de esos problemas (UNISDR, 2012). Llegamos así al concepto de resiliencia urbana o la idea de ciudades resilientes, configurado por un carácter sistémico y multidimensional (Mendez, 2012) que analizaremos en el presente trabajo.

La resiliencia en el ámbito urbano

Uno de los primeros trabajos significativos sobre resiliencia urbana la define como: «la capacidad de las economías locales para transformarse frente a los shocks tecnológicos que socavan su base económica preguntándose, en esencia, sobre cómo reinventar sus economías» (Polése, 2010).

En los primeros estudios que utilizaron el concepto de resiliencia urbana predominaron los que analizaban la crisis de pequeños núcleos monoespecializados en actividades extractivas o industriales vinculadas a recursos naturales ya agotados, o que dejaron de ser competitivos en el contexto de mercados más abiertos y menos protegidos, lo que provocó cierres de empresas y pérdidas generalizadas de empleo. A partir de ahí, numerosas ciudades mineras, portuarias o industriales, así como determinadas agrociudades, se enfrentaron a una espiral recesiva de la que tan sólo algunas parecen haber sido capaces de salir mediante diferentes estrategias promovidas, sobre todo, desde el propio ámbito local, aunque casi siempre con el apoyo de políticas de ámbito regional y nacional (Wallisser et al., 2005; Csiro, 2007).

El punto de partida de la aplicación a la cuestión urbana tiene como precedente directo al concepto de resiliencia comunitaria, idea desarrollada posteriormente al de resiliencia individual. Hace referencia al hacer frente a los traumas y conflictos colectivos por parte de los grupos humanos (Uriarte Arciniega, 2013).

Este autor define a la resiliencia comunitaria como la capacidad del sistema social y de las instituciones para hacer frente a las adversidades y para reorganizarse posteriormente de modo que mejoren sus funciones, su estructura y su identidad. Identifica la forma en que los grupos humanos enfrentan a las adversidades que como colectivo les afectan al mismo tiempo y de manera semejante: terremotos, inundaciones, sequías, atentados, represión política y otras, al tiempo que refleja cómo se desarrollan y fortalecen los recursos con los que ya cuenta la comunidad (Uriarte Arciniega, 2013).

Por otra parte, hace una clasificación de los recursos con que se cuenta para hacer frente a los riesgos y amenazas, dividiéndolos en hard y en soft. Los primeros comprenden los recursos tangibles, es decir los recursos materiales, humanos o procedimentales que protegen a los individuos y compensan las debilidades, mientras que los soft son los intangibles, aquellos que capacitan para sobreponerse a las dificultades y para lograr una adaptación exitosa (Uriarte Arciniega, 2013).

Hay que tener en cuenta que no todas las sociedades reaccionan en forma positiva ante los riesgos. Algunas comunidades combaten las adversidades y son capaces de superar las dificultades, mientras que otras se reaccionan con abatimiento y desesperación. Estas diferencias sobre cómo encarar los problemas solo se puede explicar por la existencia de diversidad de tipo social, cultural, relaciones grupales previas o condiciones sociopolíticas distintas (Uriarte Arciniega, 2013).

Ahora bien, la resiliencia comunitaria no se debe limitar a acciones ex – post. El concepto bajo análisis no es una intervención específica o delimitada a responder a un determinado acontecimiento adverso. La idea involucra una definición más amplia, ya que involucra la capacidad por parte de la comunidad de detectar y prevenir adversidades, la facilidad de absorción de una adversidad impactante y las competencias esenciales para recuperarse tras un daño. Esto es en definitiva lo que define a la resiliencia comunitaria (Twigg, 2007).

En los hechos, la resiliencia comunitaria debe construirse en el día a día. Para ello las personas deben implicarse en mejorar las condiciones medioambientales de su comunidad, participar plenamente en la reducción del cambio climático, asumir el consumo responsable, poner énfasis en la implantación de los derechos humanos y la justicia social y resolver de manera no violenta de los conflictos. (Uriarte Arciniega, 2013).

Por otra parte, el concepto de resiliencia comunitaria lleva implícito un fuerte componente dinámico, que se desarrolla, que se crea en el tiempo y se mantiene en la dialéctica de las personas y el contexto. Esto lleva a entender la necesidad de crear una cultura resiliente. La necesidad de la cualidad de la dinámica se justifica en que una misma comunidad puede resistir y hacer frente a ciertos conflictos pero no a otros. Del mismo modo que en algún momento de su vida pudo ser resiliente y, pasado un tiempo, tal vez no. Es improbable que alguien sea resistente a cualquier problema y en todo momento. Lo mismo sucede con una sociedad. Por eso toda vulnerabilidad y resiliencia son específicas y locales (Uriarte Arciniega, 2013).

En la búsqueda de una síntesis que comprenda a los conceptos vertidos, la UNISDR (Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres, por sus siglas en inglés), considera los siguientes aspectos para lograr la resiliencia en una ciudad (CIPPEC, 2016):

-          La población debe residir en viviendas y barrios que cuenten con servicios e infraestructura adecuados, que cumplen con códigos de construcción razonables.

-          El gobierno local debe ser incluyente, competente y responsable de manera de velar por una urbanización sostenible y destinar los recursos necesarios para desarrollar capacidades a fin de asegurar la gestión y la organización de la ciudad antes, durante y después de que un peligro se materialice.

-          Las autoridades locales y la población han de comprender sus peligros y crear una base de información local compartida sobre las pérdidas asociadas a la ocurrencia de eventos y los riesgos, y sobre quién está expuesto y vulnerable.

-          Las personas estarán empoderadas para participar, decidir y planificar su ciudad conjuntamente con las autoridades locales, valorando el conocimiento, las capacidades y los recursos locales autóctonos.

-          Se tomarán medidas para anticiparse a los desastres y mitigar su impacto, mediante el uso de tecnologías de monitoreo y alerta temprana para proteger la infraestructura, los activos y los integrantes de la comunidad.

-          Se brindará respuesta e implementación de estrategias inmediatas de recuperación y restauración rápida de los servicios básicos necesarios para reanudar la actividad social, institucional y económica tras un desastre.

Se debe tomar en cuenta que la mayoría de los puntos anteriores también son primordiales para desarrollar una mayor resiliencia del desarrollo ante otros eventos, incluyendo el cambio climático.

Hoja de ruta de la Ciudad Resiliente

Existe un conjunto de propuestas, provenientes de diversos ámbitos, que tienen el objeto de aportar herramientas para facilitar a los gobiernos locales el desarrollo de políticas públicas orientadas a articular acciones tendientes a construir ciudades resilientes preparadas para hacer frente o, lo que es aún mejor, anticiparse a los distintos tipos de riesgo que enfrentan los centros urbanos, los cuales han sido descriptos en el presente trabajo.

Las iniciativas a nivel global son varias, destacándose entre ellas (CIPPEC, 2016):

ü  UNISDR (Oficina de la  Naciones Unidas para Gestión de Riesgos de Desastres): Campaña Desarrollando Ciudades Resilientes (http://www.unisdr.org/)

ü  Rockefeller Foundation (100 Ciudades Resilientes) (http://www.100resilientcities.org/)

ü  Resilience Alliance (http://www.resaliance.org/resilience)

ü  Community & Regional Resilience Institute (http://www.resilientus.org/)

ü  Resilient City (http://www.resilientcity.org/)

ü  Megacities C40 (http://www.c40.org)

ü  Network on Building Resilient Regions (http://brr.berkeley.edu/)

ü  Red de Investigación en Sustentabilidad para la Resiliencia Urbana Extrema (UREX SRN): (https://sustainability.asu.edu/ urbanresilience/)

ü  ICLEI (Local Governments for Sustainability): (http://www.iclei.org/http:// www.iclei.org/)

ü  La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (LA RED) (http://www.desenredando.org/)

LEDS LAC (Plataforma Regional Estrategias de Desarrollo Resiliente y Bajo en Emisiones) http://ledslac.org/    

Gestión Estratégica de Ciudades

EL MODELO Q DE GESTIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES INTELIGENTES

La idea de la Smart City lleva años tomando forma y desarrollándose. Aún a pesar de ese largo recorrido, estamos en condiciones de afirmar que no existe un marco común de referencia y que, en muchos casos, las estrategias de desarrollo de modelos de Ciudades Inteligentes son parciales. Las estrategias están enfocadas en unos pocos sectores, poniéndose el acento mayormente en temas relacionados con la movilidad, la energía y el gobierno. Ello implica, en demasiados casos, dejar de lado áreas críticas como educación, salud y vivienda (Murcia Smart City, 2017).

Ese es nuestro punto de partida. La evolución de la idea Smart City fue adquiriendo una tendencia que en los últimos tiempos tiende a la necesidad de articular acciones enfocadas en los ciudadanos poniendo foco en la equidad y la inclusión.

Más allá del sentido lógico de priorizar acciones determinadas, es imperioso no perder de vista el marco global. El Modelo que se describe a continuación es nuestro aporte a la concepción de que cualquier ciudad puede aplicar esta estrategia, independientemente de su tamaño, de su riqueza o de la región en cual se encuentra ubicada.

Se trata de la construcción de un Modelo de desarrollo de Ciudad que conecte cada uno de sus componentes a través de la articulación de una metodología global que tenga en cuenta los diversos aspectos que componen el concepto de Ciudad Inteligente.

Del análisis comparativo llevado a cabo en la presente investigación del Centro de Ciudades Inteligentes de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires (descripto brevemente en el capítulo siguiente) entre Ciudades que vienen impulsando proyectos innovadores que configuran casos de éxito, sumado a su extrapolación a tres ciudades latinoamericanas que han puesto esfuerzos en ese sentido en los últimos años, surgen en suma un conjunto de políticas implementadas que dan forma a las siguientes conclusiones y configuran un Modelo de Estrategia que una ciudad puede llevar a la práctica con el fin diseñar una visión integral de ciudad.

v  En los últimos años, numerosas ciudades en diferentes partes del mundo han llevado a cabo un esfuerzo, sustentado en un fuerte compromiso, por intentar hacer realidad la visión de mejores las urbes para mejorar la calidad de vida de las personas.

v  Existen numerosos proyectos y estrategias urbanas que indican una nueva dirección, torciendo el rumbo de años de planes difusos.

v  Las ciudades que implementan planeamiento y estrategia de ciudad tienden a mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos, experimentan mayores niveles de prosperidad y aumentan las probabilidades de obtener mayores avances en materia de sostenibilidad.

v  Las urbes con planeamiento y estrategia demuestran un compromiso para mejorar la calidad de vida a través de otorgar valor a lo “público” y, a partir de esto, proveer más zonas verdes, parques, infraestructuras para la recreación y demás espacios públicos. Favorecen de esa forma el intercambio y la dimensión humana de una ciudad.

v  La planificación urbana y el diseño de estrategia de ciudades no puede mejorar la calidad de vida de los ciudadanos en forma automática. Para actuar como procesos transformadores es vital asegurar la solvencia económica de la urbe, implementando una correcta asignación de recursos y ejecución de presupuestos que reflejen visiones y valores políticos en la conformación de una ciudad.

v  La correcta administración económica permite la construcción de una ciudad moderna que otorgue igualdad de oportunidades a los ciudadanos, dando un rol protagónico a sus comunidades de forma tal que sus intereses estén en el centro del proceso de toma de decisiones respectos al desarrollo de la urbe. Se disminuye así los niveles de riesgo y vulnerabilidad de los ciudadanos, especialmente los que sufren situaciones de mayor exclusión.

v  La enorme mayoría de ciudades ubicadas en países en vía de desarrollo enfrentan problemas de pobreza, exclusión, inseguridad y degradación ambiental. Las asimetrías en los niveles de calidad de vida entre ricos y pobres son marcados, materializándose en gran disparidad espacial, calidad de los lugares de hábitat de unos y otros. El fiel reflejo de lo descripto es el contraste entre tipologías de formas urbanas: comunidades para habitantes de alto nivel adquisitivo que nacen y crecen a la par de barrios en pésimo estado y de villas de emergencia.

v  El planeamiento y diseño de estrategia de ciudades es clave para achicar la brecha urbana. Aparece como una herramienta esencial para poder pensar en ciudades más inclusivas, más conscientes de la problemática medioambiental e innovadoras desde el punto de vista económico.

v  A partir de lo expresado, y del análisis comparativo efectuado (Quiroga, 2017), donde se obtuvieron 52 aspectos coincidentes entre los casos de éxito en las diez dimensiones estudiadas, se concluye en el desarrollo del siguiente modelo de Ciudad Inteligente. El mismo abarca cinco grandes desafíos (Medio Ambiente, Social, Económico, Institucional-Gobierno y Movilidad) que tienen como soporte la utilización de la tecnología para optimizar los resultados buscados en cada una de ellas:

DESAFÍOS MEDIOAMBIENTALES

v  Desarrollo de procesos de planificación ambiental de largo plazo, con el fin de apuntar a la construcción de una ciudad sostenible a partir de reducir todos los efectos negativos que puedan contribuir a agravar las causas del cambio climático.

v  Multiplicación de espacios verdes como política de desarrollo permanente.

v  Reducción del uso del automóvil y fomento del espacio de uso peatonal y la utilización de la bicicleta con el objeto de disminuir la contaminación ambiental.

v  Promoción de la eficiencia en el uso de la energía, impulsando la utilización de energías renovables y privilegiando políticas conducentes a reducir la contaminación ambiental ubicando al Plan Climático en el centro de la agenda pública.

v  Desarrollo de un cambio cultural a través del diseño de programas de concientización social respecto a todo el abanico de temas relacionados con el medio ambiente.

v  Aplicación de la tecnología para controlar y, posteriormente, disminuir los niveles de contaminación ambiental.

v  Diseño de políticas tendientes a mejorar la gestión de residuos urbanos con las técnicas más modernas.

DESAFÍOS SOCIALES

v  Acceso a información completa y actualizada, facilitando la interacción con el ciudadano a través de sitios web.

v  Implementación de políticas de Gobierno Abierto y participación ciudadana sustentadas en la innovación y la tecnología con el objeto de asumir el compromiso de empoderar y mejorar la vida de los ciudadanos.

v  Desarrollo de políticas educativas de excelencia en todos los niveles educativos

v  Impulso de políticas culturales impulsoras de las artes, las ciencias y el diseño

v  Generación de un ecosistema que favorezca un clima de creatividad e innovación que actúan como imán para la atracción de talentos.

v  Desarrollo de políticas de deportes y esparcimiento.

v  Articulación de modelos de estructura territorial caracterizados por el desarrollo de un sistema de pequeños centros urbanos compactos y dotados, con activa participación barrial, con acceso al empleo y servicios.

v  Generación de espacios urbanos de uso atractivo, compactos, caracterizados por una alta densidad de edificios con acceso a espacios públicos.

v  Desarrollo de espacios públicos que faciliten el encuentro, intercambio e integración de los ciudadanos, otorgando dimensión humana a la ciudad.

v  Planificación de políticas urbanas integradas que articulen la vida en la ciudad, la seguridad, la sostenibilidad, la educación, el empleo y la salud.

DESAFÍOS ECONÓMICOS

v  Desarrollo de políticas que establezcan beneficios a la radicación de empresas y la inversión de capitales.

v  Generación de un ámbito propicio para la atracción de empresas con bases tecnológicas y vinculadas al mundo del conocimiento.

v  Desarrollo de distritos específicos a fin de favorecer la generación de ecosistemas de emprendedores con altos niveles de innovación.

v  Apertura a los vínculos con el mundo con fuerte conexión a la economía global.

v  Impulso a políticas que otorguen competitividad y desarrollo económico en su región de influencia.

v  Desarrollo de políticas de proyección internacional que favorezcan el turismo.

DESAFÍOS INSTITUCIONALES Y DE GOBIERNO

v  Desarrollo de un modelo de planificación urbana enfocado en facilitar el intercambio entre personas configurando un modelo de dimensión humana.

v  Articulación de políticas que permitan obtener solvencia económica para sostener independencia de criterio en la toma de decisiones.

v  Construcción de estabilidad política, potenciada por proyectos que contemplan la participación público-privada, complementada con mecanismos activos de participación.

v  Desarrollo de instituciones fuertes a nivel nacional e internacional que faciliten el diseño de modelos de gestión soportados por una potente planificación en diversas áreas, articulando políticas que rompen con paradigmas establecidos.

v  Articulación de políticas enfocadas en una visión metropolitana, la cual considera a la tendencia de conurbanación como estructural e inevitable.

v  Desarrollo de una fuerte identidad y construcción de una verdadera marca a nivel global.

v  Articulación de políticas que permitan altos niveles de conectividad en sus poblaciones.

v  Impulso de planes específicos con el objeto de desarrollar innovaciones tecnológicas en diversas áreas.

v  Políticas de transparencia a partir de la plena disposición de datos abiertos a través de portales habilitados a tal efecto, disminuyendo la percepción de temas de corrupción administrativa.

v  Introducción de herramientas tecnológicas innovadoras que aportan a democratizar el acceso a los conjuntos de datos de cada ciudad, expresado en extensos directorios de aplicaciones móviles.

DESAFÍOS DE MOVILIDAD

v  Planificación en transporte y movilidad sustentable a través del impulso y concientización del uso de la bicicleta y la peatonalización

v  Desarrollo de infraestructura de transporte sustentada en sistemas de metro extensos, complementados con trenes de corta distancia y eficientes sistemas de buses mediante utilización del BRT (Bus Rapid Transit).

v  Articulación de políticas de coordinación del transporte metropolitano.

v  Desaliento al uso del automóvil a través de políticas públicas como la Tasa de Congestión

v  Aplicación de herramientas tecnológicas en la semaforización.

Diseño de conjuntos de aplicaciones inteligentes para el acceso de información en línea respecto al transporte público.