GESTIÓN
DEL RIESGO EN EL ÁMBITO URBANO: CIUDADES RESILIENTES
Como se ha mencionado en los capítulos
anteriores, en los últimos años se han ido tejiendo conceptos encaminados al
desarrollo futuro de ciudades bajo los conceptos de ciudades digitales (digital cities), ciudades globales (global cities), ciudades innovadoras (innovative cities), ciudades sostenibles
(sustainable cities), ciudades
creativas (creative cities), etc. Tal
como explicamos anteriormente, el concepto Ciudades Inteligentes (smart cities) es el que tomó más fuerza
como paraguas protector bajo el que se han aglutinado todos estos conceptos
desde una visión integral.
Pero el concepto de ciudades resilientes
(resilient cities) adquirió velozmente un rol protagónico por sí mismo ya que
pretende representar de un modo adecuado un determinado proceso que transitan
las ciudades. El concepto al que nos referimos constituye una metáfora
emergente para describir e interpretar la capacidad mostrada por algunas
ciudades para enfrentar adversidades, origen de graves impactos que
cuestionaron su futuro, consiguiendo recuperarse y continuar su proceso de
desarrollo (Mendez 2012).
Para comprender la cabal importancia del
papel de la Ciudad Resiliente, es necesario describir la gestión del riesgo. La
gestión del riesgo se define como el proceso de identificar, analizar y
cuantificar las probabilidades de pérdidas y efectos secundarios que se
desprenden de los desastres, así como de las acciones preventivas, correctivas
y reductivas correspondientes que deben emprenderse (UNISDR, 2017).
El Banco Mundial prevé que las pérdidas
causadas a nivel mundial por inundaciones alcanzarán un billón de dólares por
año sino se toman medidas preventivas en las ciudades (De San José, 2016).
De lo expresado, se desprende que un
enfoque integral del riesgo debe considerar acciones ex-ante y ex-post con el
fin de tomar en cuenta sucesos naturales que no siempre son controlables y las
distintas vulnerabilidades que pueda tener un sistema, las cuales suponen una
mayor previsibilidad.
La
vulnerabilidad de las ciudades
En los últimos decenios los niveles de
vulnerabilidad han aumentado, siendo la región de América Latina y el Caribe
una de las más castigadas producto de la degradación ambiental, la expansión
urbana desordenada, el aumento de la pobreza y la exclusión y la debilidad en
el diseño de políticas públicas preventivas adecuadas (UNISDR, 2017). Se
comprende entonces la complejidad del término vulnerabilidad, entendiendo por ello
la fragilidad y exposición al deterioro o pérdida de los elementos y
situaciones que generan y mejoran la existencia social, que no se reduce a
amenazas naturales (inundaciones, ciclones, deslizamientos, terremotos,
sequías) sino que incluye dificultades provenientes de escasa infraestructura y
diversos problemas económicos que en muchos casos tienen profundas raíces
sociales (UNISDR, 2017).
De esa manera emerge la definición del
riesgo como una función de la amenaza (un ciclón, un terremoto, una inundación,
etc.), la exposición de los ciudadanos y sus bienes a la amenaza, y de la
situación de vulnerabilidad a la que se expone la población y sus activos. Los
factores mencionados no son estáticos y se pueden mejorar a través de acciones
ex – ante que permitan hacer frente y así reducir el riesgo (UNISDR, 2012). Se
puede sintetizar lo antedicho en la siguiente fórmula:
Riesgo = Amenaza
X Vulnerabilidad X Exposición
Resiliencia o capacidad de afrontamiento
En referencia a la caracterización de los
riesgos, Bouskela (2016) considera que los centros urbanos presentan cada vez
mayor cantidad de amenazas a causa de inundaciones que se producen fruto del
uso inadecuado y a la alta impermeabilización del suelo, a la ocupación
desordenada de las márgenes de los cursos de agua y a la falta de las
soluciones adecuadas para la gestión de aguas urbanas y a la falta de las
infraestructuras adecuadas.
Según el Bouskela (2016) todo esto se
agrava con los cambios sufridos por el clima y el medio ambiente. Se suma a
ello el aumento de la construcción de edificaciones y de las superficies
impermeables que no permiten la normal absorción del agua, producen la suba de
la temperatura urbana, generando islas de calor cada vez más frecuentes que
ponen en riesgo la salud de la población.
Las consecuencias de lo descripto son
claras: se multiplican las enfermedades infecciosas como el dengue y, por otro
lado, el aumento de los períodos de sequía puede producir una cantidad
inquietante de enfermedades respiratorias como el asma (Bouskela et al, 2016).
En el marco descripto, las ciudades con
sus complejos sistemas de servicios interconectados deben hacer frente al
creciente número de problemas descripto. Para ello deben aplicar un conjunto de
estrategias y políticas para atender cada uno de esos problemas (UNISDR, 2012).
Llegamos así al concepto de resiliencia urbana o la idea de ciudades
resilientes, configurado por un carácter sistémico y multidimensional (Mendez,
2012) que analizaremos en el presente trabajo.
La
resiliencia en el ámbito urbano
Uno de los primeros trabajos
significativos sobre resiliencia urbana la define como: «la capacidad de las
economías locales para transformarse frente a los shocks tecnológicos que
socavan su base económica preguntándose, en esencia, sobre cómo reinventar sus
economías» (Polése, 2010).
En los primeros estudios que utilizaron el
concepto de resiliencia urbana predominaron los que analizaban la crisis de
pequeños núcleos monoespecializados en actividades extractivas o industriales
vinculadas a recursos naturales ya agotados, o que dejaron de ser competitivos
en el contexto de mercados más abiertos y menos protegidos, lo que provocó
cierres de empresas y pérdidas generalizadas de empleo. A partir de ahí, numerosas
ciudades mineras, portuarias o industriales, así como determinadas
agrociudades, se enfrentaron a una espiral recesiva de la que tan sólo algunas
parecen haber sido capaces de salir mediante diferentes estrategias promovidas,
sobre todo, desde el propio ámbito local, aunque casi siempre con el apoyo de
políticas de ámbito regional y nacional (Wallisser et al., 2005; Csiro, 2007).
El punto de partida de la aplicación a la
cuestión urbana tiene como precedente directo al concepto de resiliencia
comunitaria, idea desarrollada posteriormente al de resiliencia individual.
Hace referencia al hacer frente a los traumas y conflictos colectivos por parte
de los grupos humanos (Uriarte Arciniega, 2013).
Este autor define a la resiliencia
comunitaria como la capacidad del sistema social y de las instituciones para
hacer frente a las adversidades y para reorganizarse posteriormente de modo que
mejoren sus funciones, su estructura y su identidad. Identifica la forma en que
los grupos humanos enfrentan a las adversidades que como colectivo les afectan
al mismo tiempo y de manera semejante: terremotos, inundaciones, sequías,
atentados, represión política y otras, al tiempo que refleja cómo se
desarrollan y fortalecen los recursos con los que ya cuenta la comunidad (Uriarte
Arciniega, 2013).
Por otra parte, hace una clasificación de
los recursos con que se cuenta para hacer frente a los riesgos y amenazas,
dividiéndolos en hard y en soft. Los primeros comprenden los
recursos tangibles, es decir los recursos materiales, humanos o procedimentales
que protegen a los individuos y compensan las debilidades, mientras que los soft son los intangibles, aquellos que
capacitan para sobreponerse a las dificultades y para lograr una adaptación
exitosa (Uriarte Arciniega, 2013).
Hay que tener en cuenta que no todas las
sociedades reaccionan en forma positiva ante los riesgos. Algunas comunidades
combaten las adversidades y son capaces de superar las dificultades, mientras
que otras se reaccionan con abatimiento y desesperación. Estas diferencias
sobre cómo encarar los problemas solo se puede explicar por la existencia de
diversidad de tipo social, cultural, relaciones grupales previas o condiciones
sociopolíticas distintas (Uriarte Arciniega, 2013).
Ahora bien, la resiliencia comunitaria no
se debe limitar a acciones ex – post. El concepto bajo análisis no es una
intervención específica o delimitada a responder a un determinado
acontecimiento adverso. La idea involucra una definición más amplia, ya que
involucra la capacidad por parte de la comunidad de detectar y prevenir
adversidades, la facilidad de absorción de una adversidad impactante y las
competencias esenciales para recuperarse tras un daño. Esto es en definitiva lo
que define a la resiliencia comunitaria (Twigg, 2007).
En los hechos, la resiliencia comunitaria
debe construirse en el día a día. Para ello las personas deben implicarse en
mejorar las condiciones medioambientales de su comunidad, participar plenamente
en la reducción del cambio climático, asumir el consumo responsable, poner
énfasis en la implantación de los derechos humanos y la justicia social y
resolver de manera no violenta de los conflictos. (Uriarte Arciniega, 2013).
Por otra parte, el concepto de resiliencia
comunitaria lleva implícito un fuerte componente dinámico, que se desarrolla,
que se crea en el tiempo y se mantiene en la dialéctica de las personas y el
contexto. Esto lleva a entender la necesidad de crear una cultura resiliente.
La necesidad de la cualidad de la dinámica se justifica en que una misma
comunidad puede resistir y hacer frente a ciertos conflictos pero no a otros.
Del mismo modo que en algún momento de su vida pudo ser resiliente y, pasado un
tiempo, tal vez no. Es improbable que alguien sea resistente a cualquier
problema y en todo momento. Lo mismo sucede con una sociedad. Por eso toda
vulnerabilidad y resiliencia son específicas y locales (Uriarte Arciniega,
2013).
En la búsqueda de una síntesis que
comprenda a los conceptos vertidos, la UNISDR (Oficina de Naciones Unidas para
la Reducción del Riesgo de Desastres, por sus siglas en inglés), considera los
siguientes aspectos para lograr la resiliencia en una ciudad (CIPPEC, 2016):
-
La población debe residir en viviendas y
barrios que cuenten con servicios e infraestructura adecuados, que cumplen con
códigos de construcción razonables.
-
El gobierno local debe ser incluyente,
competente y responsable de manera de velar por una urbanización sostenible y
destinar los recursos necesarios para desarrollar capacidades a fin de asegurar
la gestión y la organización de la ciudad antes, durante y después de que un
peligro se materialice.
-
Las autoridades locales y la población han
de comprender sus peligros y crear una base de información local compartida
sobre las pérdidas asociadas a la ocurrencia de eventos y los riesgos, y sobre
quién está expuesto y vulnerable.
-
Las personas estarán empoderadas para
participar, decidir y planificar su ciudad conjuntamente con las autoridades
locales, valorando el conocimiento, las capacidades y los recursos locales
autóctonos.
-
Se tomarán medidas para anticiparse a los
desastres y mitigar su impacto, mediante el uso de tecnologías de monitoreo y
alerta temprana para proteger la infraestructura, los activos y los integrantes
de la comunidad.
-
Se brindará respuesta e implementación de
estrategias inmediatas de recuperación y restauración rápida de los servicios
básicos necesarios para reanudar la actividad social, institucional y económica
tras un desastre.
Se debe tomar en cuenta que la mayoría de
los puntos anteriores también son primordiales para desarrollar una mayor
resiliencia del desarrollo ante otros eventos, incluyendo el cambio climático.
Hoja
de ruta de la Ciudad Resiliente
Existe un conjunto de propuestas,
provenientes de diversos ámbitos, que tienen el objeto de aportar herramientas
para facilitar a los gobiernos locales el desarrollo de políticas públicas
orientadas a articular acciones tendientes a construir ciudades resilientes
preparadas para hacer frente o, lo que es aún mejor, anticiparse a los
distintos tipos de riesgo que enfrentan los centros urbanos, los cuales han
sido descriptos en el presente trabajo.
Las iniciativas a nivel global son varias,
destacándose entre ellas (CIPPEC, 2016):
ü UNISDR
(Oficina de la Naciones Unidas para Gestión
de Riesgos de Desastres): Campaña Desarrollando Ciudades Resilientes (http://www.unisdr.org/)
ü Red
de Investigación en Sustentabilidad para la Resiliencia Urbana Extrema (UREX
SRN): (https://sustainability.asu.edu/ urbanresilience/)
ü La
Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (LA RED)
(http://www.desenredando.org/)
LEDS LAC (Plataforma
Regional Estrategias de Desarrollo Resiliente y Bajo en Emisiones)
http://ledslac.org/
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